邓小南：走向“活”的制度史——以宋朝信息渠道研究为例
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*文章节选自《多面的制度：跨学科视野下的制度研究》（阎步克 邢义田 邓小南 等著 三联书店2021-4）。文章版权所有，转载请在文末留言
为什么要“走向‘活'的制度史”呢？因为制度本身是活动的、动态的，那么相应地我们对于制度史的研究也就不能只注重那些对典章制度、静态规定的梳理，而应该尽力追索，关注当时具体的活动方式。2017年我围绕这一问题做过一个讲座，后来“澎湃”报道时把那场讲座的题目概括为“下死功夫，做活历史”，我觉得概括得不错。
大体上说，制度基本是一些规则，这些规则体现着各种标准，而标准相对来说是比较恒常，或者说是比较稳定的。但是， 我们知道制度面对的现实总是多变的、流动的，在这样一种流动的过程里，要应付多变的环境，制度就需要有很多灵活的处置方式。有学者提出，会有一些非正式的制度，或者是正式制度会采取一些非正式的运作形式。这些非正式的运作，一方面是对当时多变环境的应对，它会给制度带来扭曲；另一方面，它也可能是对正式制度的一种补充，是一种润滑剂。所以在某些情况下，我们会看到正式制度有赖于非正式的制度、非正式的运作方式才得以推行。制度与非正式制度之间可能有一种张力，形成一种“空间”，这可能恰恰带来某种相互矛盾又相互支撑的稳定性。但是这些非正式的制度和运作方式通常是不见于正式文本、正式规定的，也就是说它并不是明显可视的，不是那么公开的，需要从另外的角度来观察，要去追踪表象背后的一些内容。
一个制度设计的初衷和它最终实现的终端之间，往往会有明显的参差。这种参差究竟是什么原因造成的呢？我们首先需要观察制度的运行方式。制度都是有特定目标的，这些目标是在出发点的“彼岸”，因此需要观察通向彼岸的路径。路径上有若干节点，就像我们看到的桥梁，它有若干桥墩，若干节点组成一个单元，若干单元实际上就构成了这一路径。
在这个过程里边，我们要观察不同的节点，观察不同的单元， 还要观察整个路径如何“组合”起来。不仅要注意衔接的点（桥墩），还要注意动态的延展嵌套方式。现在很多著作的标题中，我们会看到 Making、Building、Structuring 这类的词，实际上都是在强调一种进行时，而不是一个静止的状态或完成时。我们正是要在这种状态里，去把握制度究竟如何展开，曾经出现过什么样的拉动方式——所谓“拉动”，可能是不同方向的。进一步说，要在制度执行的“过程”中关注当时起作用的“关系”，比方说节点和节点之间的关系，桥梁材质和组合方式的关系；另外还要关注造成这种进展方式的种种“行为”。影响制度的路径选择以及延展方式的，是当时综合性的“生态环境”，政治生态影响着各种关系的卯合方式、参与者 的意识和行为选择。“制度”正是在这样的背景下存活发展的。
这些年我一直关注信息渠道方面的研究，在这里或可以此为例来谈制度史。
对于“信息”，有很多不同的定义方式。中国古代说到信息的时候，主要是指音讯、消息，指人与人之间传播的知识和各类内容。信息都是具有时效性、流动性的，信息的流动有路径、有 方向、有载体，这就是我们所说的信息渠道。
信息渠道本来是多途多向的，我们这里主要讲一些官方的信息渠道，举例说明一下朝廷内外之间、机构层级之间的信息渠道。下面分三个方面来谈。
（一）君主与臣僚
南宋后期有一位名臣魏了翁，他曾经给皇帝上呈过一份奏章，列举了“本朝”（指宋代从祖宗朝以来）形成的多层多途的信息通进方式，实际上就是当时人心目中所理解的朝廷的信息渠道。魏了翁说到方方面面的情况，比方说宰相、辅佐被皇帝宣召去议事，皇帝的侍从官、皇帝在经筵里的老师、皇帝的秘书、当时的史官、外地回来述职的群臣以及在朝廷任职的官员等，都有向皇帝、向朝廷递进信息的特定渠道，他概括说“盖无一日而不可对，无一人而不可言”。魏了翁列举的具体情况，在宋代确实都能找出例证，都不是随意说的，但如果说臣僚没有一天不能面对皇帝，没有一天不能进言，这显然是夸张的说法。
我们先从宰辅——也就是宰相和执政官员——与皇帝的信息沟通说起。皇帝和宰相之间有很多的沟通机会和沟通方式。绍圣四年（1097），宋哲宗亲政不久，跟枢密院的长官曾布谈话。曾布对皇帝说，以前神宗皇帝非常相信王安石，但当时也有一些跟王安石持不同意见的人，神宗始终没有把这些人斥逐到外地去。为什么呢？因为神宗担心，如果上上下下的人都跟王安石是一个论调， 朝廷里只听到一种声音，那么就会造成“人主于民事有所不得闻”的情形，君主就得不到有关社情民意的全面消息。曾布建议“愿陛下以先帝御安石之术为意”。宋代君主在某种程度上鼓励朝廷内部存在不同的意见，允许这些不同意见“异论相搅”，也是保留不同信息通进的可能。
宋代的“言路”官员，包括给事中、中书舍人与台官、谏官，他们与宋廷的信息渠道有直接密切的关系。中书舍人负责草拟诏旨，给事中担当审核封驳职责；他们在中枢行政机构任职，可以“先其未行而救正其失”。谏官和台官是谏诤监察官员，原则上讲，谏官应该针对问题事先提出谏议，而台官是事情发生之后出面弹劾纠正。事实上也不尽然，欧阳修曾经说“凡有论列，贵在事初”。宋代的台谏官员都允许“风闻言事”——台谏官员可以不报告他的信息来源。这样在某种程度上对台谏官及其信息来源构成一种保护，当然也可能带来一些相应的问题。
宋代的台谏官原则上不是宰相的属官，而是直属于皇帝的。所以我们会看到，在宋代有不少台谏官弹劾宰相的事例（中国很早就有谏官、御史，但是如果他们是宰相的属官，由宰相任免， 就很少会去弹劾宰相）。在某种程度上，当时形成了一个权力的三角形：顶端的当然是皇帝，下面的一端是以宰相为首的行政体制，另外一端是台谏所代表的监察体制。台谏直言，被认为是朝 廷的“元气”所在。对于这样一种体制，当时人有很多相关的议 论，苏轼在哲宗朝的《上皇帝书》中就说道：
自建隆以来，未尝罪一言者。纵有薄责，旋即超升。许以风闻，而无官长；风采所系，不问尊卑。言及乘舆，则天 子改容；事关廊庙，则宰相待罪。
建隆是宋太祖的第一个年号。说建隆以来未尝治“言者”之罪， 并不符合事实，“言者”受到贬黜的情形一直都有。但是在宋代， 如苏轼所说，“言者”的权利确实得到了一定程度的保护和鼓励。正因为如此，台谏官们才敢于在弹劾、谏议的过程中“不问尊卑”。讲到皇帝的时候，天子都会动容；如果事情关系到朝廷， 宰相也会待罪。这是在制度运行比较正常的情况下，当时人的一种感觉。
除了台谏官之外，当时朝廷百官也有一些向皇帝进言的机会。首先是章奏，即书面的进言。在一些特别的情况下，也会号召中外臣僚，甚至所有的臣民都“实封言事”，要提的意见、进谏的内容可以密封起来送到朝廷。当然，更多章奏并非“实封”。
我们现在看到的宋人奏议连篇累牍，不光有《国朝诸臣奏议》，另外还有明代中期编的《历代名臣奏议》。有学者统计，《历代名臣奏议》里收录了从商代一直到明代中期的近9000份奏议，其中大约7000份是宋人的奏议。元代史家批评说，宋代是“成于议论，毁于议论”。但臣僚积极进言，至少使朝廷的信息来源相对开广。
除了这些章奏，即书面的文本以外，当时在京的官员会有轮对、转对的机会。《宋会要辑稿•礼》里面就说到当时“旁开求言之路，日引轮对之班”，官员有机会轮流面见皇帝。孝宗淳熙十一年（1184），陆九渊轮对， 他准备了五份札子去见皇帝，内容谈得很尖锐。他批评孝宗说：
此后，陆九渊写了 一封信给朋友，说当天谈得不错，皇帝态度也很好。过了一年多， 又快轮到陆九渊了，当时的宰相就把他调换了地方，不再有轮对的机会。南宋史学家李心传在《朝野杂记•百官转对》中说：
然士大夫不为大臣所喜者，往往俟其轮对班将至，预徙他官。至有立朝逾年而不得见上者。盖轮其官而不轮其人， 此立法之弊。
当时官员轮对是按照机构依序排列的。有的官员老提意见，让皇帝反感，或者惹大臣烦恼，如果又快到他轮对，那么大臣就会算计着先给他提个官、调个单位，或者派他出一趟差（例如出使金国），回来的时候这个机构的官员就轮过去了。所以李心传说， 有“立朝逾年而不得见上者”，有的人到朝廷供职一年多了还没 机会见到皇帝。这当然是“立法之弊”，但是我们反过来也可以 看到，如果“立朝逾年而不得见上”是个问题，那么证明当时大部分官员是有面见皇帝进言的机会的。
相对重要的外任官员在被派出去的时候，或者回朝廷述职的时候，都有见皇帝“面对”的机会，在“面对”的时候皇帝也会问他们一些在外任期间观察到的朝廷政策等方面的问题。
另外还有一些进言者是皇帝的老师，在经筵里边给皇帝讲经讲史的人，比方说司马光。在熙宁变法的时候，司马光和王安石两个人完全分道扬镳了，但是神宗曾一度把司马光留在京都，让他在经筵中讲读《资治通鉴》。前些年在日本发现了《司马温公全集》，包括《司马光日记》，日记详细记载了他跟皇帝的每一次谈话。上完课以后宋神宗经常征询司马光对于新法的意见，任命高级官员的时候，神宗也会探问司马光的看法。研究者感觉“他们之间的谈话十分坦率诚恳，简直像朋友一样”。我们从司马光 的《手录》里边也会看到，有一些话似乎就是在教训皇帝。
除此之外，还有很多属于君主个人的信息渠道，像亲随、军 校、宦官、皇城司、阎门司、走马承受，还有一些来历不明不白的“伺察者”，这些都是可能直通皇帝个人的信息渠道。
在特别时期，比方说新皇帝登基，或者碰到日食、地震及某些重大事项，皇帝也会下诏“诏求直言”。宋徽宗刚刚即位不久， 出现了日食，徽宗就下了《求言诏》，他表示有什么问题尽管说， 咸听直言，毋有忌讳”；而且要求“布告迩遐，咸知朕意”。提意见的结果怎么样呢？当时上书和参加科举廷试的人，凡是敢于直言者，后来在政治风气转变时通通都被治罪。于是京师就流传开这样的顺口溜，说：“当初亲下求言诏，引得都来胡道。人人招是骆宾王，并洛阳年少。自讼监宫并岳庙，都一时闲了。误人多是误人多，误了人多少。”这么多人本来是为了响应《求言诏》，但当时这样一种政治环境反而把他们害了。
（二）禁中与外朝
日本学者平田茂树专门绘制过一幅“宋代行政文书流程图”。
为什么要关注行政文书的流程呢？因为行政文书在中国古代是官方信息的重要载体。我们在图上看到的上下箭头，都是政务信息流通所经过的渠道以及流通的方向，有上行的也有下行的。正常情况下，当时上行下行的文书，大宗部分在宰相机构“二府”就处理了。神宗元丰之前，中书门下和枢密院是二府，相当于最高的中枢行政部门和军政部门，他们的首长就是宰相和执政。元丰以后的三省（中书省、门下省、尚书省）和枢密院相当于前期的“二府”。一些重要的信息经由二府报送到禁中（皇帝内廷），我们看到皇帝那里的上下箭头已经比较窄了。
内廷批下来的皇帝意见，大宗的当然是到了宰相、二府。但是我们看到示意图的右侧有虚线标注的箭头，写着“御笔、手诏”，就是皇帝亲手批出的一些条子，不想经过宰相的办事机构， 因为一层一层讨论起来很麻烦，为了绕开正式程序，他会派人直接送到某个部门去执行。这种情况历朝历代都不少见。北宋有几个皇帝爱批条子，比方说宋仁宗、宋神宗、宋徽宗等。仁宗的时候有官员给他提意见，于是他就表了个态，康定元年（1040）发布了一道诏书：
也就是说，皇帝批出的条子（“内降指挥”），如果中书、枢密院觉得不合适，可以“具条执奏以闻”。所谓“具条”，是说要把官方条款、正式规定拿来，“执奏”是拿着批示的条子来报告，说明哪里不合适。皇帝为什么会表这个态呢？南宋史家李焘说，因为皇帝周围成天有好多人求他批条子，他自己顶不住，于是允许臣僚执奏再议。
那么，外朝的臣僚是否能够抵制皇帝的“内降”批示呢？这里有庆历年间（紧接康定之后）的一个事例：
（杜衍）拜吏部侍郎、枢密使。每内降恩，率寝格不行， 积诏旨至十数，辄纳帝前。谏官欧阳修入对，帝曰：“外人 知杜衍封还内降邪？凡有求于朕，每以‘衍不可'告之，而 止者多于所封还也。（《宋史•杜衍传》）
杜衍是吏部侍郎、枢密使，皇帝私自批出来赐予某人恩典的条 子经常送到他这里，杜衍一律搁置，攒到十几份，一并退给皇 帝，说这些都不行。当时谏官欧阳修入对，皇帝就问他：“外边的人是否知道杜衍把内降的条子都封在口袋里给我退回来了？” 皇帝解释说：“好多人都来邀求特恩，每次我都跟他们说杜衍那儿过不去，批了也没用，在我这里止住的已经不少了。”从这里我们看到内廷与外朝的关系，看到外朝官员对于“内降”的抵制；同时也看到，君主对于信息的外传是相当关切的，感觉非常敏感。
对于信息外传，朝廷始终有所戒惕。这种现象在南宋时更加突出。宋高宗绍兴八年（1138）时，宋金议和，胡铨等人都出面抗议。朝廷很严厉地下诏指责他们，说他们“导倡陵犯之风”， 蛊惑民众。到了宋孝宗的时候，周必大、金安节等人批评皇帝身边有一些佞幸近臣。宰相就把他们召来训斥，说他们是被人蛊惑了，在朝廷之上议论群起，不识规矩。
（三）朝廷与地方
当时设在朝中的通讯枢纽，是通进银台司与都进奏院。朝廷政令、四方章奏经由它们上传下达。宋廷向地方发布信息，其中 一个重要的文书载体，就是邸报。邸报就是政府公报，其中会刊布跟朝廷政治、军事、财政、人事等事务有关的一些重大事项。宋代基本上实行中央集权制，地方州、县官员的任免、考核都出自朝廷。当时官员分布的范围很广，而且层级很多，朝廷如何掌握地方官员的政绩或者他们任内的实际表现呢？这在当时是非常突出的问题。我们可以来看一下当时考察地方官员的途径、 主要的信息来源。
宋代在朝廷之下，大体上形成了三个层级，或者说是“两级半”的结构，因为“路”这一级，基本上是监察区而不完全是实体的行政层级。我们现在姑且说地方上是三级的层级结构。州郡的官员要负责州、县下属官员的考核，每年都要进行考核统计，要填写朝廷颁发的“印纸”。路一级在当时有职责不同的四个部门：安抚使司、转运使司、提点刑狱司、提举常平司，这四个部门基本上是平列关系，彼此互查互申，并没有一个统辖全路的最高主管部门或主管官员。其中后三个部门并称“监司”，负责按察官员，包括评鉴、举荐和弹劾。中央也有监察部门，就是我们前面说到的台谏官，特别是御史台。御史台负责对官员进行考察，包括巡视、访闻、体量（体量，主要是指针对个别事件、 个别人的核查）以及弹劾。这样一些材料最终汇总到中央人事部门，即当时的吏部。吏部会把各方面送来的消息进行核验比对， 核验的结果作为将来黜陟和任免的依据。
2005年，浙江金华武义县有一座南宋墓葬被盗。墓葬出土的东西中最珍贵的，是两扎南宋抄录的文书。墓葬的主人是一个中级官员——徐谓礼，他的仕宦生涯经历过十三次委任和升迁，历次委任状和考核记录都抄录在了文书中。这里我们看到的就是“徐谓礼文书”中的一份印纸，是对他在南京溧阳任职知县时的考核记录。
徐谓礼文书中含“已纳足”等字样的释文
里边说“点对到下项”，“点对”就是每件事都逐一核对过了，下项”就是一项一项地把考核条目列举出来。文书中第77行到82行，是所谓“命官通用”的六条，这是南宋对于官员的普遍要求后续的几条考核内容更有针对性。针对做知县的人，当然包括地方的治安问题，所以从第84条到第87条，都在讲地方上的治安情况。这四条是：“无已获强盗”“无未获强盗”“无已获窃盗”“无未获窃盗”。“无”是很有意义的。如果考核文书上面留下一条“有未获窃盗” 的案底，那就麻烦了，到年终评鉴、考核的时候，就会发生问题。除去治安，地方官员还有催纳赋税的责任，所以我们在印纸上也看到“已纳足”“见催无”的字样。
我们知道溧阳并非桃花源，地方上总会有大小矛盾事端。该如何理解印纸上的记录呢？有同学说，制度规定在当时就是“具文”。我觉得说它是“具文”也有道理，但是如果我们的讨论只停留在这里，到此为止，那我们的研究也就变成“具文”了。
我们会看到一些制度在运转的过程中是有“空转”现象的。但是空转意味着什么？我现在不能回答这个问题，只是提出来请大家思考。要知道，宋代朝廷考核部门的首长不少来自基层，设计制度的行家里手对这种情况也并非陌生，但始终任由它持续。这种“空转”的意义何在？我想是值得认真思考的。
徐谓礼文书中值得特别注意的还有一点，就是官方文书非常强调“照验”。所谓“照验”，就是说这个材料是要和其他材料验证核对的。文书中的诣实、证应、勘验、核验、照验、 会问、点检、驱磨、钩稽、磨勘等字样，都是这个意思。
徐谓礼文书中的“照验”
不仅是徐谓礼文书，我们从其他文本里也能够看到大量类似 的表述。这些说法表示的是什么？其实就是一种连带的责任保证关系——官员上下彼此之间互保，以后出了问题就来找这些人， 这在当时被称为“保明”。
保明有不同的类型：一种是纵向的“次第保明”，上级保下级；一种是横向的“同共保明”，就是周边的同级官员之间，比如刚才说到路一级有四个机构，这些机构之间要互查互申，相互保明。另外，保明都是要承担责任的，事后可能会追责，这就叫结罪保明”。包拯当年举荐过一个叫卢士安的人，结果这人后来出了事，包拯就因此而被贬了一官，被发派到一个小郡去任职。
这让我们看到宋代不同类型的关系网络：比如有士人主动结成的关系网络，这方面近些年来讨论得很多；也有在官方体制里，由上下层级或者同级官僚彼此之间形成的互联互保的责任关系网络。
就掌握地方信息而言，另有一类情形值得注意。北宋中期有两次改革运动，一次是范仲淹主持的庆历新政，一次是王安石推 动的熙宁变法。在这两次改革期间，朝廷都往地方上派过“巡视组”。范仲淹在给仁宗皇帝的《答手诏条陈十事》里边列举了十个要改革的方面，其中第四条就是“择长官”。怎么“择长官”？怎 么考核地方官员？新政的措置就是派人到地方上去按察巡视。王 安石变法的时候也设置过“中书检正官”，这些中书检正官也要 去“察访诸路”。庆历年间派出去很多按察使，他们并没有当场提拔或处分官员的权力，只是把收集到的信息汇报到中央，由朝廷 裁决。所以按察使实际上是一个信息集散的枢纽，由中央派到地 方巡视监察，收集相关信息。但即便是这样一个信息集散的机制， 也使得官员非常紧张。当时包拯就说，按察使一派出去，“天下官吏各怀危惧”，心里都不安定。南宋史家李焘也说，“按察使多所举劾，人心不自安”。特别是当时州郡一级的中层官员，人人惶恐不安。这也让我们看到不同方式的信息收集在当时的深刻影响。
第三个方面是由上述内容引发的一些思考，即所谓“制度文化”的问题。
尽管中央政府有各种各样的制度设计，但是我们也知道，这些制度的运作实态和它的设计初衷并不总是吻合的。这种状况是怎么造成的呢？当然与制度设计是否合理有关，我想也和制度运行时的政治文化生态有关。有很多制度规定中看不到的因素、内容，比如说关系网络、利益纠葛、不同角度的人对制度的理解以及他们所持的态度甚至谋虑，都与制度运行的方式和结果直接相关。这样一种错综的环境，笼罩于制度周边，渗透在制度执行过程中，说到底，是无所不在的、弥漫性的内外文化氛围，或许可以称之为“制度文化”。下面分两个方面来讲。
王安石曾经说：“制而用之存乎法，推而行之存乎人。”这种认识在中国古代很早就有了。实际情形确实如此，我们虽然讲的是制度法规，但制度是由人来操作，跟人的作为是分不开的。真正有意义的问题不在于当时是不是制定过这些制度，而是被称作制度的这些规则和程序在现实里是怎么实践并且发挥作用的， 当时的官僚体系怎么理解这套制度，以及当时的社会人群怎么感知这套制度。
南宋有个官员叫程珌，他给执政长官写了一份报告，说现在天下该做什么，利弊何在，这些谁都知道，都能说得出来；但是问题在于这些内容未必会向皇帝禀报，即便皇帝和朝廷知道，也不见得会调整制度，贯彻实施。
由此我们看到，言—闻—行，这之间构成一个链条，链条上的各个环节都有可能出现背离设计初衷的现象。所谓的“未必上闻”， 主要是指在言路关节上的次第筛选：一个消息报到某处，可能筛去 了一些，再往上报又被筛掉一些；而所谓“未必下行”，指的是朝 廷的态度与抉择，不一定会听取这些意见。在言和行之间，中间环节“闻”，正是信息上下的端点。链条的每一环节，都有处理有选择，有出于某种考虑的角度调整。这直接关系到信息的呈现方式。
人们的行为方式，会影响信息渠道的运行，但问题是否仅仅在于这些行为者？我们知道各种制度都需要实施条件，包括充分 的技术手段、可供比对的信息采集路径、适宜合理的抉择评判标准等。有些技术条件宋代确实受限制，不具备。更重要的是，信息的收集传布，并非纯粹的技术问题，从来都联系着判断决策及其背后的风险，包括体制性的风险，比如信息的闸门要开多大、管控的方式是什么；另外信息提供者、收集汇报者也会面临风险：体制内的官员对于行为方式的选择，首先会考虑个人仕宦所面临的前景和政治风险，所以跟信息呈递有关的官员都会进行预评估”，尽量有所把控。
我们说到信息，首先会问真实不真实；我们还需要追问的是，到底谁真正关心信息是不是准确真实？是信息的申报者？汇集者？筛选者？朝廷的决策者？究竟谁真正关心？君主宰执期待获知天下信息，但“玉色”、朝旨恰恰可能是信息阻滞扭曲的原因。当时虽然有各种各样的呈报、核查制度，但是也有各类官场生态的影响。官员们有的窥伺动静，隐瞒、虚报；有的无所作为，怠惰、漠视；有的体察上情，搁置、淡化……所以我们看到，信息渠道并不是通畅的道路，不是说有渠道，信息自然就会流通。不同的核心关切和利益诉求往往是信息保真或失真的原动力，我们不能简单地以“非真即伪”的观念去认识流通中的信息；关注信息流通过程中发生作用的“关系”与“行为”，才能更切实理解制度在现实环境中的运转逻辑。
在帝制社会中，朝廷关注的焦点在于国家的政治秩序。对官员治事“实迹”的追求，是从属于维系整个官僚体制的需要、从属于政治安定之“大局”的。这就决定了所谓“追求实迹”的努力，并不是没有条件的。
有些看似被制度“防范”的做法，事实上可能是体制习用而不可或缺的运行方式。对于某些制度的“空转”，观察者批评其空”，体制内注重其“转”；今天的研究者批评其渠道不畅，当年的操控者在意这系统格套俱在，可供驱使。
现在我们常说“把权力关进制度的笼子里”，不能让权力对制度形成过多的干扰。与此相关的问题是，靠“谁”把权力关进笼子 里？通过什么方式去“开/ 关”？另外，用什么制度去激励哪些可能性？用什么制度去限制哪些权力？这不是单纯的制度问题，而是与影响制度的多重内外因素，或者说与“制度文化”密切相关。
我所理解的“制度文化”，既包括刚性的制度条款和规范， 也包括延伸笼罩于条规之外、浸润渗透于制度之中，无固定形式踪迹又无处不在、影响制度生成及其活动方式的“软”环境。这些软环境包括多种因素、多重关系，包括时人对于制度的认知与 态度、制度运行过程中发生作用的社会关系，以及与制度实施 互动”的政治文化效应。
“制度文化”是多种因素互动积淀产生的一种综合状态。其中包括制度规定本身，也包括制度的设计者、执行者、干预者、漠视者、扭曲者、抵制者等人的意识、态度，以及由此导致的行为和周旋互动。制度设计者对于相关信息的把握、在此基础上的判断与决策，执行者对于制度实质精神的理解和实施中的变通，都是研究者关注的内容；实际上，被制度卷入的人物、制度鼓励或限制的对象，其行为倾向都对制度的运行起着不容忽视的作用。
“制度文化”可以说是一种弥漫性的政治生态环境，影响着制度的生成和它的活动方式。历史上几乎没有任何制度是原汁原 味地按设计之初的模样实行的，调整修正甚至于变异走形大体上是一种常态，或许可以说这种包裹式、蔓延式的制度文化决定着制度实施的基本前景。
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